繼新疆棉花之后，美國當地時間2021年6月24日，美國商務部工業與安全局以所謂的“強迫勞動”為由將5個中國實體列入實體清單，從出口管制角度開啟了針對中國光伏產業的新一輪打擊行動。本文將重點就中國光伏產業所面臨的涉美貿易合規風險進行分析，并提出有關應對建議。

一、中國光伏產業發展概況

中國光伏產業處于全球領跑地位

隨著當前全球變暖加劇以及世界各國對環境問題重視程度的不斷提高，光伏產業所能帶來的可再生能源發展成為全世界的重點關注。中國光伏得益于成本優勢、政策支持以及光伏科學技術水平的快速發展，目前產能占全球市場比例七成以上，[1]可稱之為全球光伏產業制造中心。中國光伏行業協會報告顯示，即使受到全球新冠疫情的沖擊，2020年我國光伏產業規模仍持續擴大。多晶硅、硅片、電池、組件產量分別同比增加15.8%、19.8%、22.2%、26.4%。[2]總體上，我國光伏產業成績斐然，多晶硅產量連續10年、光伏組件產量連續14年、光伏新增裝機量連續8年、光伏累計裝機量連續6年位居全球首位。[3]

具備高度自主化的完整產業鏈

相較于20多年前我國光伏產業原料、關鍵技術設備、市場需求“三頭在外”依賴“國際大循環”的現象，現今我國光伏產業已實現了“由外到內，再到雙循環”的市場結構。我國光伏產業在上、中、下游各環節幾乎均可以實現國產化供應，對外依賴極小，產業鏈自主可控。以光伏組件市場為例，根據2020年光伏組件進出口數據統計，我國光伏組件出口額為169.9億美元，占光伏產品出口總額的86%，同比增長2.6個百分點；光伏組件出口量約為78.8GW，同比增長18.3%，約占我國組件產量的63.2%。[4]光伏組件主要出口國為荷蘭、越南、日本、巴西、澳大利亞、西班牙與印度等，但美國并不在內。[5]

美國對華光伏業的閉環打壓和全面限制

據不完全統計，2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產領域中，占比從26%上升到82%，而美國的占比則從35%下降到5%。從美國自身的角度出發，位于產業上游的多晶硅絕大多數由中國企業把控，該種現狀導致美國認為自己的太陽能供應鏈是脆弱的，需要重點關注和尋找產業鏈各環節的替代商。拜登在其上任總統第一天即宣布美國重回《巴黎協定》。之后，聯邦政府展開了一系列綠色能源戰略的部署工作。同時，美國現任政府公開表示，要在全球范圍的清潔能源行業與中國競爭，并形成其全球領導地位。美國未來可能通過“智庫+輿論+政策”形成的閉環方式，從多維度對我國光伏產業進行打壓和限制。

（1）通過輿論發酵擴大關注度

通過在輿論上對所謂的“新疆強迫勞動問題”進行指控，目的在于重點打擊新疆地區生產的晶體硅原料，因為中國新疆地區在全球太陽能產品供應鏈中的作用非常大，約有近45%的原料來自于該地區。[6]

（2）通過推動立法升級制裁措施

2021年3月30日，八名參議員提出《把中國排除出太陽能法案》，[7]禁止美國聯邦資金采購在中國生產或組裝的太陽能電池板。更讓人關注且擔憂的是，后續制裁措施將可能隨著美方輿論進一步發酵。

（3）力圖聯合盟友國形成合圍打擊

2021年6月11日，美國Advanced Silicon GroupTechnologies,LLC依據《美國1930年關稅法》第337節規定，指控對美出口、在美進口或在美銷售的特定具有納米結構的硅光伏電池片和組件及其下游產品侵犯其專利權，請求發起337調查并發布有限排除令和禁止令。[8]此外，美國未來可能還將繼續推進“價值觀外交”，聯合少數西方國家以所謂的“新疆人權”為由持續對中國光伏業進行打擊。

由上可知，除了過往的“337調查”、反傾銷和反補貼“雙反”調查以外，在未來的一段時間內，我國光伏企業還必須做好應對美國從出口管制、經濟制裁以及貨物入境限制等方面進行全方位打壓的相關準備工作。

二、中國光伏產業面臨的涉美貿易合規風險

美國商務部實施出口管制——列入實體清單

美國當地時間2021年6月24日，美國商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）更新實體清單（Entity List），再次以所謂的“參與實施、接受或利用強迫勞動，從事或促成了違反美國外交政策利益的活動”作為理由，將5個中國實體列入其中。[9]

（1）何為“實體清單”

所謂“實體清單”，是指當BIS認定某個實體或者個人涉嫌參與違反美國的國家安全和/或外交政策利益的活動時，有權將其列入實體清單。對于被列入實體清單的實體而言，BIS會對其設定特定的出口許可證要求，并且絕大多數許可證審批政策為“推定拒絕”（Presumption of Denial）。所謂“推定拒絕”，是指在沒有充分理由的情況下，BIS會默認拒絕來自美國出口商或其他供應商（包括中國國內的供應商或者代理商）就其向實體清單內企業出口受控物項所提出的出口許可證申請。

（2）被列入實體清單后有何影響

簡單來說，以上5個實體在被列入實體清單之后實際上很難通過合規渠道，獲得受到美國《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR）管轄下的高科技產品、物料、設備、軟件和技術。具體而言，無論是美國廠商，還是其在國外的代理商，該等企業出口、再出口或國內轉移受EAR管轄物項（包括ECCN物項及EAR99物項，下稱“涉美受控物項”）均需要向BIS申請出口許可證，對于少數物項的許可證審查政策為“逐案審查”，其余受EAR管轄物項的許可證審查政策為“推定拒絕”。

（3）潛在風險分析

近年來，出口管制已成為美國通過“供應鏈武器化”對中國企業進行打壓的主要手段之一。由于光伏產業具有上、中、下游產業鏈環環相扣的特點，被列入實體清單后可能將導致光伏產業鏈中某些高度依賴涉美受控物項的關鍵節點發生中斷，進而影響到我國光伏產業整體發展的嚴重后果。

與此同時，如果僅從這次被美列入實體清單的4家上游硅料制造企業而言，我們傾向認為風險相對可控，主要包括三個方面的原因：

①實體清單的效力有限。

根據美國EAR的有關規定，實體清單的效力僅涉及被列入該清單的企業本身，并不波及其母公司及下屬企業等關聯實體。

②被列入實體清單的實體僅在獲取涉美受控物項方面受到限制。

我國光伏產業上游的硅料生產企業的技術、設備、原料等并不過分依賴于涉美受控物項，因此受到的影響有限。

③實體清單本身并不限制其他類型的交易。

被列入實體清單的企業的受限交易主要涉及采購受美國EAR管轄的技術、設備、原料等物項，被列入企業自身的對外銷售等業務并無限制，故除技術、設備、原料來源單一、過于依賴采購美國受控物項的企業外，對我國企業造成的實際影響較小。

但是，需要注意的是，在美國計劃針對我國光伏產業進行全面打擊的背景下，不排除其會繼續選擇對光伏產業鏈的中下游企業實施打擊，或者將打擊手段進一步升級為經濟制裁的可能性。與此同時，還應當注意嚴格遵守以《反外國制裁法》為核心的中國反制法律法規的要求。[10]因此，如何有效預防風險升級以及作出合規應對等問題應當引起我國光伏產業的足夠重視。

美國海關和邊境保護局簽發暫扣令——扣留貨物

美國當地時間2021年6月24日，海關和邊境保護局（Customs and Border Protection，CBP）對位于中國新疆維吾爾自治區的某家企業簽發暫扣令（Withhold Release Order），[11]所謂的理由是該公司使用了強迫勞動生產的硅基產品，其要求所有美國入境口岸的人員立即開始扣留由該企業及其子公司生產的含有硅基產品[12]的貨物。該暫扣令適用于該企業及其子公司生產的硅基產品，以及由該類硅基產品衍生或生產的材料和商品（如多晶硅）。

（1）何為暫扣令

美國《1930年關稅法》第307條規定[13]，全部或部分在國外由強迫勞動所開采、生產或制造的所有貨物、物品、物件和商品，均無權進入美國的任何港口，并禁止進口。CBP負責調查美國供應鏈中的強迫勞動指控，并簽發暫扣令。當CBP有合理理由認為強迫勞動生產的商品正在或可能被進口到美國時，則會簽發暫扣令，指示入境口岸工作人員扣留含有疑似強迫勞動生產的貨物。

（2）被簽發暫扣令后有何影響

暫扣令下的貨物將被扣留，但進口商有機會在被扣押（seizure）或視為放棄（deemed to have been abandoned）前的任何時候重新出口被扣留的貨物；[14]此外暫扣令并非完全禁止，其可以被修改或撤銷。進口商可根據《聯邦法規匯編》第19編第12.43條規定，向CBP申請修改或撤銷暫扣令。

對于被認定為強迫勞動生產，且出口商根據《聯邦法規匯編》第19編第12.43條所提供的證據不足以證明貨物的可接受性（即不屬于強迫勞動的產品）或未及時提交證明資料，港務局長對貨物進行扣押，并開始沒收程序。

（3）暫扣令的修改和撤銷

只要有足夠證據表明相關貨物并非使用強迫勞動生產、不再使用強迫勞動生產、或者不再進口或可能進口至美國（no longer being,or likely to be,imported into the United States.），則暫扣令可以被修改或撤銷。[15]

暫扣令修改：如CBP認定受暫扣令所涉的某外國實體已對國際勞工組織確定的所有11項強迫勞動指標[16]進行整改，將暫行執行針對該外國實體的暫扣令。

暫扣令撤銷：CBP認定某一外國實體未從事強迫勞動行為，會將該外國實體排除在暫扣令適用范圍之外。

根據《聯邦法規匯編》第19編第12.43條規定，[17]如進口商認為貨物不屬于使用強迫勞動生產或制造的產品，應在該貨物進口之日起3個月內向入境地點的港務局長（port director）或CBP專員提交相關證據（包括由賣方提供的原產地證書）。

CBP建議申請人在提出修改/撤銷請求時提供特定信息，此外申請人需要提供證據證明所有國際勞工組織確定的強迫勞動指標均已得到整改，有用信息包括但不限于：

①駁斥每個已確定的強迫勞動指標的證據；

②證明政策、程序和控制措施已經到位，以確保強迫勞動條件得到補救；

③整改措施實施的證據，以及由獨立第三方審計師進行的后續核查；

④標明制造商、工廠、農場和加工中心位置的供應鏈地圖

收到申請后CBP將對申請材料進行評估，并通過提問或要求提供補充信息的方式與申請人進行補救對話。如果強迫勞動指標得到解決且整改到位，則CBP將決定修改或撤銷暫扣令。[18]

對于自進口之日起3個月內未出口的暫扣貨物，港務局長將確定是否在規定時間內提交了根據《聯邦法規匯編》第19編第12.43條規定的證明文件。如果證明未被及時提交，或CBP專員建議港務局長相關文件無法證明貨物的可接受性，則港務局長應立即書面通知進口商該貨物不準入境。在港務局長發出或郵寄上述通知之日起滿60天，貨物被視為放棄并將被銷毀。[19]

（4）潛在風險分析

2020年7月，美國四部門聯合發布《新疆供應鏈業務咨詢報告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory），[20]向外界釋放了打擊新疆供應鏈的信號。此次CBP簽發針對其中某家所生產的硅基產品的暫扣令，是美國多部門聯合以所謂的“人權”以及“強迫勞動”為由打壓我國新疆地區產品在全球供應鏈競爭力的又一舉措。由此可知，如果我國新疆地區生產的產品以此為由被頻繁簽發暫扣令，則需要進口商向CBP申請暫扣令的撤銷和修改，加重了進口商的負擔，給交易雙方增加額外的時間和經濟上的成本，還可能導致貨物交期的拖延，引發合同糾紛。

雖然暫扣令的效力主要涉及美國的進口商，并不直接作用于作為生產商或者出口商的中國企業，但是，從美國進口商向CBP申請暫扣令的撤銷時所需提交的文件來看，其中不可避免地涉及需要中國企業配合向境外提供資料的情況。與此同時，在當前復雜的國際環境下，我國的國家安全問題日益受到廣泛關注。特別是隨著《數據安全法》的正式實施，對于跨境調查過程中，當事人向外國政府機關提交的文件資料和信息時，需要嚴格遵守《數據安全法》及其他相關法律法規的要求，[21]事先做好國家安全風險評估。在這樣的背景下，中國企業在應對包括CBP暫扣令等美國政府機構調查或者對外提供資料及數據時，應當提高維護國家安全的意識，建立相應的風險評估機制，并依法向國家安全主管部門進行報告，履行相關的法律手續。

美國勞工部將多晶硅列入《童工或強迫勞動生產的產品清單》

當地時間2021年6月24日，除國土安全部CBP簽發針對硅基產品的暫扣令之外，美國勞工部（Department of Labor）還將生產太陽能電池板的重要材料多晶硅添加到“童工或強迫勞動生產的產品清單”之中，并特意標明其來源地僅為中國。[22]除多晶硅產品外，該清單內與新疆相關的產品還包括：棉花、服裝、鞋類、電子產品、手套、頭發制品、紡織品、線/紗線和番茄制品。

（1）列入清單的依據及理由

根據2005年《人口販運受害者保護再授權法》（Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2005，TVPRA）[23]及隨后的再授權法，美國勞工部國際勞工事務局（Bureau of International Labor Affairs）每兩年公布一次“童工或強迫勞動生產的產品清單”（List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor），即將該局有理由認為系違反國際標準使用童工或強迫勞動生產的產品列入清單。

關于設置該清單的主要目的，美國勞工部給出的所謂官方解釋是“提高公眾對所列國家商品生產中童工和強迫勞動發生率的認識，并促進消除此類做法的努力”。本次將中國生產的多晶硅列入該清單，是美國勞工部對所謂的新疆存在侵犯人權行為的回應，該清單未來可能還將成為美國政府針對所謂的新疆強迫勞動及侵犯人權行為采取其他措施的依據和基礎。

（2）潛在風險分析

如上所述，美國勞工部將我國生產的多晶硅列入“童工或強迫勞動生產的產品清單”，一方面可作為未來美國其他執法部門參照該清單制定限制性政策和措施的基礎，另一方面，也有可能導致國際客戶對于采用我國生產的多晶硅抱有疑慮，甚至出現國外光伏產業中下游企業拒絕使用源自我國多晶硅原料的情況。這在實質上削弱我國生產的多晶硅在國際市場上的競爭力，可能導致我國生產的多晶硅被排除在光伏產業的全球供應鏈之外。中國光伏企業應當正視由此引發的一系列法律風險及商業風險，在嚴格合規守法的前提下，提前作出合理商業安排。

三、合規應對與風險防范工作清單

鑒于當前中美關系的復雜形勢，建議我國光伏企業應當盡早樹立底線思維意識，充分重視涉美出口管制與經濟制裁法律風險，同時也要嚴格遵守我國國家安全以及反制裁相關法律法規要求，結合自身業務特點及在產業鏈中所處的環節，有序開展風險自查、內控體制完善以及應急預案制定等相關工作。以下工作清單僅供參考：

（1）成立應對專班

建議企業應當盡快成立由采購、生產、銷售、人力資源、市場宣傳等主要核心部門的負責領導組成的涉美制裁應對專班，全面統籌和領導企業的應急處置工作。

（2）排查主要原因

建議企業應當根據公開獲取的有關信息，在專業律師的指導和配合下，盡快排查和確認自身被列入黑名單的主要原因或者其他可能導致制裁升級的潛在風險，并排查是否還存在其他類似風險。

（3）選擇解決方案

根據自查結果，選擇兩個維度的應對方案：一是，向美國主管政府機關申請清單移除。二是，準備在美提起訴訟，尋求司法救濟。但是，兩種方案的現實可能性還需要依賴于復雜的內外部環境。

（4）評估替代可能性

組織全面排查維系生產經營活動所依賴的涉美受控物項情況，并就過渡期內對該等物項的替代可能性進行評估，尤其要關注替代后是否滿足技術需要，必要時可以提前與下游客戶進行溝通，簽訂相關補充協議，避免未來發生爭議。

（5）完善內控管理制度

根據美國出口管制與經濟制裁法律法規的要求，同時結合中國的《反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、《不可靠實體清單規定》等相關反制法律法規，進一步完善企業貿易合規內控制度，根據合作伙伴可能提出的質疑或者問詢，提前擬制貿易合規承諾聲明或者回復函件，避免造成不必要的誤解、甚至是導致風險升級。

（6）加強國家安全合規管理

建議企業牢固樹立和提高全員的國家安全意識，加強內部國家安全合規管理，定期開展法律風險教育，針對擬對外提供的數據、信息及資料等建立國家安全風險評估機制，遇到重大敏感問題及時與主管國家安全部門進行溝通匯報，避免發生涉及國家安全的重大法律風險或者輿情風險。

四、結語

比起其他行業，經歷過美國“雙反”和歐盟反傾銷調查的我國光伏企業，在應對美國各種限制或者調查方面可以說積累了豐富的實戰經驗。但是，這次不同于以往，光伏企業對美國的出口管制還比較陌生；與此同時，隨著中國反制裁配套法律法規的落地實施，加之國家安全問題日益受到重視，這些都可能會給正處于中外法律戰下的光伏企業在合規守法方面帶來更多的課題。因此，建議光伏企業應當緊密關注國際形勢以及中外法律變化，盡早建立風險預警機制和應急處置預案，不斷強化和完善自身貿易合規管控體系，以適應當前復雜多變的國際經濟大環境的變化和發展，力爭實現“穩中求勝”。